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有关募捐的法律知识

长期以来,我国的公益机构资金少、规模小,需要依靠募捐活动来筹集资金以便开展公益活动,然而我国目前尚没有明确的法律来规范募捐活动。同时,社会上出现了诸多关于募捐的案件或事件:有些募捐活动并非规范有序,有的因捐赠钱款的归属对簿公堂,甚至有些不法之徒利用募捐之名行诈骗之实。这些事件某种程度上损害了公益部门的良好形象,降低了公众对于公益部门的信任感,影响了公众捐赠的积极性。为了定分止争,也为了维护社会公众对于公益事业的信心和热情,我们需要明确公益募捐的法律原理,进而制定规范公益募捐行为的法律规则。

  一、公益募捐概述

  公益募捐是一种一方有难,八方支援的社会公众广泛参与的扶危济困行为。公益募捐是为了扶贫济困的公益事业;整个劝募、捐赠和受捐过程均面向公众全面公开;捐赠人范围很广,涉及社会各界。因此公益募捐具有明显的公益性、公开性和社会性。

  公益募捐有别于一般性的社会募捐,一般社会募捐是由劝募人以受助人的应受捐助情事为号召,向全社会进行普遍通告,以唤起社会公众的关注和同情,并进而将这种关注和同情转化为捐助款物的行动。 在这种募捐模式下,受助人是确定的,受助情事也是确定的,是一种特定性募捐。而公益机构发起的公益募捐是以某一特定长期稳定的公益事业为目标而向社会公众募捐,通常其受益人并不确定,符合公益性的要求,所以称之为公益募捐。例如中国青少年发展基金会以救助广大失学儿童为目的而发起的希望工程募捐活动。

  公益募捐又不同于公益捐赠。公益募捐行为与公益捐赠行为的当事人都是三方:募捐人、捐赠人和受益人。其区别在于行为的主动发起人不同:公益募捐是劝募人主动发起的行为,公益捐赠是捐赠人主动发起的或者接受劝募人的邀请而做出的捐赠行为;募捐行为未必有发生捐赠的效果,如果发生捐赠的效果,则它们是同一次公益活动的不同阶段,在捐赠人接受邀请作出捐赠行为后,则公益募捐转为公益捐赠;如果公益捐赠并非应劝募人的劝募而为,而是捐赠人自发地主动地作出,则二者没有任何关联。

  二、公益募捐的法律界定

  (一)募捐的定义和方式

  根据美国的相关法律规定, 募捐指直接或间接地对于金钱、信用、财政支持,或实物的请求,并表明将用于公益目的或造福公益机构。募捐不以是否有捐赠的效果为条件,无论募捐人是否得到捐赠,募捐行为视为已经发生。

  可见,美国法上募捐的定义相当广泛。募捐物品包括金钱和实物,具体指金钱、信用、财产、财政支持或其它有价值的物品;但是募捐行为的成立不以得到这些物品为条件;募捐行为方式多样,包括:

  (1)任何口头的或书面的请求;

  (2)通过广播、电视、电话或电报对媒体做出的为了公益目的或公益机构的声明;

  (3)散发、发行、邮寄或出版任何手抄单、书面公告或其它公开出版物,直接或默示表明得到公众支持的意思;

  (4)任何销售、提供或试图销售广告、广告空间、书、卡片、标签、设备、杂志、成员资格、商品、订购、花朵、票券、糖果、甜饼或其它有形物品的行为,只要这些物品表明为了某公益机构或公益目的的一种请求,或者这种请求里用到或提到任何公益机构的名字以作为销售的诱因或理由,或者在与销售行为相关的声明里表明销售收入将用于公益目的或造福公益机构。

  (二)募捐行为的法律意义——要约邀请

  募捐公告发出后,如果社会影响很大,捐赠非常多,劝募人是否必须接受所有的捐赠?这个问题的回答取决于募捐行为的法律性质——是否构成要约?所谓要约是一方当事人以缔结合同为目的,向对方当事人提出合同条件,希望对方当事人接受的意思表示。构成要约应该符合以下条件:(1)要约必须是特定人所为的意思表示;(2)要约必须向相对人发出,相对人一般为特定的人;(3)要约必须具有缔结合同的目的;(4)要约的内容必须具体确定;(5)要约应表明经受要约人承诺,要约人即受该意思表示约束。

  如前所述,公益募捐活动的方式多种多样,有的发布公益募捐广告,有的举办募捐说明会或者举办慈善义演晚会。以著名的希望工程大眼睛女童广告为例:这则广告虽然是由特定人(中国青少年发展基金会)发布,但是其相对人不确定,内容也不够具体确定,更重要的是没有订立合同的目的,没有受广告约束的意思,所以不构成要约,只是要约邀请。在举办募捐说明会或者慈善义演晚会的情况下,主办者一般会发出请柬邀请社会相关人士参加活动,主办者旨在说明介绍推广某项公益事业,并没有同与会人员缔结合同的目的,也不会陈述具体明确的捐赠条件或条款,因此仍然不构成要约。当然,如果与会人员当场表示要做出一定数额的捐赠,则构成要约——捐赠人发出的要约,此时募捐人一般都会表示接受,即构成承诺,一个捐赠合同就此订立。当然,募捐人也可以明确表示不接受捐赠,则不构成承诺,也没有捐赠合同的订立。关于接受和不接受的方式,应该规定为默示同意、明示反对。也就是说,对于公益捐赠,募捐人一般情况下都会接受,无需以做出特别的方式来表明;如果募捐人不接受捐赠则需以明确的方式来表明此意图,否则推定为接受。默示同意、明示反对有利于督促捐赠人履行约定事项,交付捐赠款物,有利于保护募捐人的利益和公共利益。曾经有过这样的案例,某公益机构在体育场举行赈灾募捐活动,电视台进行现场直播。很多企业当场允诺捐赠若干钱款,然而活动结束后多家企业没有兑现允诺捐赠钱款。根据默示同意、明示反对原则,经过捐赠人的要约和募捐人的明示或默示承诺,捐赠合同已经成立,捐赠人有义务交付捐赠钱款。 《合同法》第188条明确规定了捐赠人的交付捐赠钱款义务:具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同,赠与人不交付赠与的财产的,受赠人可以要求交付。

  把公益募捐认定为要约邀请,把公益捐赠认定为要约,有利于募捐人控制募捐活动,把主动权交给募捐人手里,由募捐人来决定是否接受捐赠。如果有反华团体、敌对势力或者非法组织(例如法轮功)做出的捐赠,或者某些别有用心的捐赠,可以因为其危害我国的社会公共利益而加以拒绝——拒绝接受要约。但是如果把公益募捐认定为要约,则此类捐赠一旦做出即构成承诺,捐赠合同已经成立。把公益募捐认定为要约邀请,把公益捐赠认定为要约还有利于维护公益捐赠行为性质的统一,即无论捐赠是应邀做出还是主动做出都是要约。如果说在募捐的情况下募捐行为是要约,捐赠行为是承诺,而在没有募捐的情况下捐赠行为直接构成要约,这样会导致捐赠行为法律属性的不一致,也会导致理论认识和实践操作的混乱。

  (三)公益募捐当事人的法律关系

  一个完整的公益募捐过程会涉及到三方当事人:募捐人、捐赠人和受益人。但是因为受益人体现在公益目的中,一般情况下是不确定的,所以在募捐过程中直接发生法律关系的只有募捐人和捐赠人。如果募捐活动没有得到任何捐赠,说明募捐活动没有发生任何法律效果,没有与潜在的捐赠人产生任何法律关系。如果潜在的捐赠人表明捐赠的意图并得到募捐人的接受,则双方缔结公益捐赠合同关系。

  (四)公益募捐款物所有权的归属

  一般社会募捐在发布募捐公告时透露受助人的姓名或其它信息,捐赠人是以针对受助人的困难为捐赠的出发点,受助情势构成捐赠的基本假定。因此捐赠款物应该属于受助人所有,募捐人只是受助人的代理人, 替受助人临时持有并保管捐赠款物,应该按照募捐广告或捐赠合同的规定把捐赠款物交付给受助人。而在公益募捐情况下,捐赠时受益人并不确定,捐赠人是基于对募捐人的信赖而做出捐赠,所以公益募捐款物应该属于募捐人所有。募捐人拥有募捐款物后不能随意使用或挪为己用,而要为了特定的公益目的来使用。把募捐款物的所有权划归募捐人一方面有利于募捐款物的交接和保管,另一方面也有利于更有效地使用募捐款物,更好地实现公益目的。

  三、公益募捐的问题与对策

  我国已经制定了《公益事业捐赠法》,但是没有制定有关公益募捐的法律法规,由于法律缺失,很多公益募捐活动开展得并不规范。公益募捐呈现出很大的随意性和无序性。我们经常看到有些商场里摆放着募捐箱常年开展募捐活动,但是这些募捐款物究竟流到何处,公众并不知情。公益募捐涉及面广,影响重大,是很严肃的事情,应该从以下几个方面进行规范和监控。

  (一)公益募捐人的资格

  值得注意的是,并非所有的人都有资格开展公益募捐。根据我国台湾地区的法律规定,募捐人以各级政府机关、公立学校、公益性社团法人、财团法人或已登记的非营利团体为限。之所以将其他法人、团体及个人排除于发起主体之外,系考量其他法人、团体并非基于公益目的设立,允许其以公益目的为由发起募捐,收支极易与私人相混而衍生流弊。根据我国的国情,鉴于其它国家或地区的立法实践,我们应该把公益募捐人的资格限定为公益机构——以公益目的为宗旨的机构。而公益目的的界定见于我国《信托法》:救济贫困,救济灾民,扶助残疾人,发展教育、科技、文化、体育事业,发展医疗卫生事业,发展环境保护事业、维护生态环境,发展其它社会公益事业。

  公益募捐人和公益受赠人并非完全一致。公益受赠人也是为公益目的而设立的机构,包括常设机构和临时机构。《公益事业捐赠法》将接受公益捐赠的常设机构限定为依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位 公益性社会团体是指依法成立的,以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。各级政府机关、非公益性的民间组织、未经登记的草根组织不包括在内。然而该法第11条又规定,在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时,县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠,并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理。这种情况下的县级以上人民政府及其部门即是作为临时机构的公益受赠人。

  公益募捐人一般是常设机构,即使是常设的公益机构也未必有权进行公益募捐。以基金会为例,《基金会管理条例》把基金会分为公募基金会和非公募基金会,二者都可接受外界的捐赠,但是公募基金会可以面向公众募捐,非公募基金会不得面向公众募捐。

  (二)申请许可

  为了规范募捐行为,防范借募捐之名行诈骗之实,拟进行募捐的公益机构应该向当地主管机关申请,得到许可后方可开展募捐活动。但募捐活动跨越省境的,应向中央主管机关申请许可。

  申请应该在开展募捐活动之前30日内提出,并且准备相关文件,例如:申请书;募捐活动计划书;募捐活动所得财物使用计划书;法人应备法人登记证书及理事会或董事会会议议决同意发起募捐之会议纪录;各级政府机关及公立学校应备公函;非营利团体应备立案证书及理事会会议议决同意发起募捐之会议纪录;等等。主管机关审查前项申请案件时,应会商目的事业主管机关及有关机关。因紧急救灾而申请者,不受申请期限之限制;主管机关应于受理申请之日起7日内,以书面形式核复。

  如果公益机构的募捐活动乃其推展业务所需,其已列入该机构年度工作计划内,并提经理事会或董事会会议通过及报经许可其设立或立案之机关核准者,既践行相当程序并由许可其设立或立案之机关核准,似无再申请本条例主管机关许可之必要,募捐团体得于募捐活动前检具相关文件送该管主管机关登记即可,无需申请许可。我国的公募基金会就是这种情况。

  主管机关及目的事业主管机关应将各募捐活动申请数据存入政府机关网路,供社会大众上网查阅。

  有些重大或紧急事件,主管政府机关会免除申请许可程序并且指定一些全国性的大型公益机构来开展募捐和捐赠。例如2004年底发生的印度洋海啸救灾中,为了保证募捐活动的规范有序,民政部规定由中国红十字会总会及各地红十字会、中华慈善总会及各地慈善会和各地民政部门具体负责募捐并接受捐赠。

  (三)开立捐赠专用帐户

  募捐团体应凭募捐许可证或募捐登记证明文件,在金融机构或邮政机关开立捐赠专用帐户,并报请主管机关备查后,始得进行募捐活动。募捐活动所募得金额,应存储于前述捐赠专用帐户。

  金融机构或邮政机关受理第一项开户收受捐款,应将捐款人、捐款日期及金额数据建档,并自捐款专户开立后保存五年,以备主管机关查询。

  (四)接受捐赠并公告

  募捐团体收受募捐活动所得财物,应依中央主管机关之规定开立收据,载明主管机关许可日期、文号、募捐活动期间、募捐许可证或募捐登记字号、捐赠人、捐赠金额或物品及捐赠日期。募捐团体应于募捐活动期满之翌日起30日内,将捐赠人捐赠数据、募捐活动所得金额或物品与收支报告公告,并报该主管机关备查。

  募捐团体应于募捐活动所得财物使用计划执行完竣后30日内,将其使用情形公告及公开征信,连同成果报告、支出明细及相关证明文件,报该管主管机关备查。主管机关及目的事业主管机关应将募捐活动所得使用情形数据存入政府机关网路,供社会大众上网查阅。前项使用情形,如系将募捐活动所得财物转赠其他公益团体用户,并应检附移交清册。

  尽管募捐活动不以是否得到捐赠为条件,然而完整的募捐活动应该包括接受捐赠并按照约定的公益目的使用赠款或赠物。如前所述,如果募捐发生捐赠的效果,则它们是同一次公益活动的不同阶段。鉴于我国已经制定《公益事业捐赠法》来规范捐赠阶段的法律关系,将来只需制定用来调整募捐阶段法律关系的法律法规即可。